探寻中国现代财政制度路径

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  • 时间:2018-11-26 08:46
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对于正处改革深水区的中国而言,要实现建立现代财政制度的目标仍然是一场摸着石头过河的尝试,而中央和地方财权事权的划分无疑是这场改革成败的关键。

近日,在北京召开的第二届财政与国家治理论坛上,将中央与地方关系的改革,即财权事权如何划分上升到国家法律层面成为与会专家的共识,区域间经济发展的不平衡导致地区财力差异,以及加快进入老龄化的中国如何支撑社保的可持续也成为专家们担心的隐忧。

“改革开放以来,我国政府间财政关系和事权划分领域推动了一系列改革措施,取得了很大的成效。但需要强调的是,这些改革大多没有宪法层面,甚至法律层面的支撑。”全国社会保障基金理事会理事长楼继伟称。他表示,目前,中央地方事权划分方面仍具有浓厚的计划经济色彩,与社会主义市场经济已高度不契合。十九大报告中,把“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方关系”放在加快建立现代财政制度首位,意味着事权与支出责任划分改革已经成为中国实现两个百年宏伟目标征程中不可回避的重点问题。

楼继伟是中国前财长,2016年11月卸任财政部长一职。他指出,多年来政府间事权划分改革进展相对缓慢,主要原因是受传统计划体制影响,各级政府职能配置天然缺乏清晰分工的理念,“机关化”特征显著。上级政府惯于通过行政命令方式管控下级政府,约束下级政府按上级偏好履行事权,而不是由各级政府根据事权属性,通过建立本级的机构队伍,采用“实体化”的方式直接承担相关事权,从而导致政府间权责边界模糊,共同事务泛滥,行政效率偏低。

眼下中国的地方主体税种营业税因改为增值税已取消,现行地方政府缺乏地方主体税种。“营改增”以后,中央和地方五五分成,暂定两到三年,2018年就是第三年。将中央与地方财权与事权上升到法律层面并加以规范,显然也是中国落实依法治国的现实需要。

楼继伟强调,规范化、法律化是事权划分和调整的根本要求。按照十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求,应当通过“立改废”等多种方式,通过对相关法律的调整,对政府间事权划分加以界定,以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。

同时,推进事权和支出责任划分改革,必须提高认识,将其置于国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分统筹谋划。事权划分本质上属于现代国家治理问题,反映了计划经济的政府间事权划分与不同形态的市场经济政府间事权划分的本质区别,是“姓计姓市”问题。楼继伟建议,按照事权属性,涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务,必须要完整集中到中央,以加强国家的统一管理,确保法制统一、政令统一、市场统一,维护和巩固中央权威。